OJLS  >> Vol. 8 No. 1 (January 2020)

    我國未成年人監護不力的政府干預機制
    The Time Limit for the Administrative Counterpart to Request the Termination of the Administrative Pact

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作者:  

包思凡:寧波大學法學院,浙江 寧波

關鍵詞:
未成年人監護不力政府干預最大利益原則Minors Ineffective Supervision Government Intervention Principle of Best Interest

摘要:

社會發展和時代變遷使得我國的監護理念發生了改變,同時“8.12南京南站猥褻女童事件”的發生引起了社會對未成年人監護不力的討論,也引起了公眾對未成年人監護不力情況下政府干預和介入的關注和重視。當前,我國政府在未成年人監護干預實踐中,還存在干預主體不明、干預條件模糊、干預方式單一、配套措施缺位等問題。基于未成年人最大利益原則和適度原則的理念,本文建議增強干預主體的多方協助、明晰干預條件、豐富干預方式并且完善相關配套設施,以期建立一個有效、科學的未成年人監護不力的政府干預機制。

Social development and changing times have changed the concept of guardianship in our country. 8.12 incident of molesting girls at Nanjing South Station aroused discussions about ineffective guardianship of minors, and it also aroused the attention of the public to the government inter-vention of the weak guardianship of minors. At present, in the practice of intervention for juvenile guardianship, the Chinese government still has problems such as unclear intervention subjects, ambiguous intervention conditions, single intervention methods, and lack of supporting measures. Based on the principle of the minor’s best interests and appropriate principles, this article proposes to increase the intervention of the intervention entities, clarify the conditions for intervention, enrich the intervention methods, and improve the related supporting facilities, so as to construct an effective government intervention mechanism for underage guardianship.

1. 引言

2017年8月12日晚南京南站,一名約十二三歲的女孩身穿無袖連衣裙,坐在一位年輕男子的腿上玩手機,男子將手直接伸進女孩的連衣裙并在胸部挪動,而女孩卻沒有絲毫異樣或抵抗。與此同時,他們的身邊還坐著一對年約50歲的夫婦,經查證系受害女童與男子的父母,但他們對這樣的情況并沒有進行制止或糾正。隨后,經警方確認,該受害女童為這對段姓夫婦的養女,在名義上是該名男子段某某的妹妹。根據事實和相關法律,公安機關對段某某采取刑事拘留,并對段姓夫婦進行調查。警方稱,女童哥哥承認實施了違法行為,養父也表示自己教導存在疏忽,后悔不已。但在案件發生第六日,據媒體報道,該女童已在當地婦聯部門陪同下隨養父回家。

近年來,我國關于監護人監護不力導致未成年人權益受到損害的案件時有發生,“吸毒女餓死女童案”、“畢節兒童集體服毒死亡案”“南京南站猥褻女童案”等觸目驚心的案件引發了整個社會對于家庭監護的關注和討論。與此同時,不論是大陸法系國家還是海洋法系國家,均逐步構建了各自的監護干預機制,國家公權力介入家庭監護成為現代社會監護制度的普遍趨勢。但是,基于家庭本位的傳統理念,我國無論在立法思想上還是在司法實踐中,均認為未成年人的監護問題并非“國事”而是“私事”。從監護的結構來看,我國的監護體系以家庭監護為主,以親屬監護為輔,以居(村)民委員會和民政部門為兜底 [1]。此種制度的結構對家庭監護過分倚重,缺乏對政府監護干預的規范,國家公權力特別是政府部門在監護人監護不力時的干預嚴重缺失。

2. 我國未成年人監護不力政府干預的價值分析

從實際情況來看,我國政府對未成年人的監護干預是在近20年來才逐漸開展的。監護理念的改變使得群眾慢慢接受政府對未成年人監護事項的干預,而近來頻發的未成年人因監護不力而權益受損案件更讓社會公眾意識到政府干預監護的必要性。

2.1. 我國未成年人監護干預理念的改變

中國社會既不是法治也不是人治,而是禮治 [2]。這是費孝通先生在《鄉土中國》提到的觀點。因此,在我國傳統社會中,并不存在政府介入未成年人監護的說法。受宗法制的影響,我國在監護理念上以家庭為本位,且采用親權和監護權為一體的“大監護權”概念,使得宗法家族在內部吸收了對未成年人的監護功能和干預功能;當出現未成年人孤獨無依或監護人監護不力時,多以“管家”、“顧命”、“托孤”等形式來承擔和完成對未成年人的撫養和照顧 [3],排除了政府干預未成年人監護事宜的需求和可能性。

當進入21世紀,我們的社會關系、治理理念和社會秩序都發生了很大改變。中國傳統社會的差序格局和以家族為基本單位的宗法制度也逐漸開始動搖。隨著法律制度的完善和政府職能的轉變,許多原來由家族內部解決、族長決定的事宜開始通過行政手段或司法途徑解決。1986年頒布的《民法通則》正式確立了中國現代意義上的監護制度。與此同時,民法的社會化、保障人權的需要以及行政救助理論的發展和完善也為我國政府干預未成年人監護事務提供了理論基礎 [4]。

2.2. 服務型政府和福利國家的內在要求

黨的十七大報告提出我國要“加快行政管理體制改革,建設服務型政府”。而“服務型政府的主要標志之一是:堅持全心全意為人民服務的宗旨,貫徹以人為本的理念,把為人民服務作為各級政府的神圣職責和全體公務員的基本準則作為人民政府的基本要求,作為政府一切活動的出發點和落腳點” [5]。未成年人作為獨立的民事主體,不僅是家庭成員,更是國家的公民為未成年人提供合法的保護,維護其生存與發展的權利是我國建設服務型政府的責任。與此同時,根據英國的威廉·貝弗里奇勛爵(William Beveridge)發表的《貝弗里奇報告》可知,福利國家就是要求國家通過廣泛深入的介入社會生活為社會成員提供福利,保障每個社會成員有效的生存與發展。因此,為保障未成年人的健康生活與發展,對未成年人的監護實施監督管理已經刻不容緩,該監督不僅僅是家庭的責任,更是國家與政府應盡的一份職責 [6]。

2.3. 完善未成年人監護干預機制的必要性——以“南京南站猥褻女童事件”為例

正常的家庭監護是未成年人身心健康發展的重要因素,當家庭監護出現不利于未成年人的因素時,一方面,未成年人的合法權益將會受到侵犯,另一方面,未成年人可能會因為得不到管教而誤入歧途。根據上海政法學院全國青少年犯罪與司法研究及服務中心聯合北京師范大學刑事法律科學研究院共同發布的《涉案未成年人家庭監護狀況調查報告》,調查對象中的涉案未成年人至少有55.52%的人缺乏監護人的管教。由此可見,政府對未成年人監護的有效干預是保障未成年人權益和健康成長的重要方式。本文以“8·12南京南站猥褻女童事件”為例來闡述我國政府監護干預的必要性和緊迫性。

2.3.1. “8·12南京南站猥褻女童事件”中的監護不力

在“8·12南京南站猥褻女童事件”中,監護人并沒有直接對女童造成傷害,但從報道中不難發現,女童的養父母對其成年兒子不妥當的行為是縱容甚至是幫助的。我們暫且不論養父母的行為是否構成對其成年男子犯罪的幫助犯,但毋庸置疑的是,養父母在這次事件中沒有盡到保護未成年人合法權益的責任,其不作為的行為間接導致未成年人的身心健康收到傷害,明顯屬于監護不力的情形。

2.3.2. “8·12南京南站猥褻女童事件”中的政府干預

由于“8·12南京南站猥褻女童事件”受到了廣泛關注,南京當地有關部門也迅速介入其中。事發之后,由當地婦聯妥善安置女童,民政部門負責調查受害女童收養程序的合法性,以確保女童的心理狀況是否受影響以及回到原本的家庭是否能正常生活。而該事件的處理是,在事件發生后第六天,女童在婦聯工作人員陪同下隨養父母回家。由此可見,該事件中未成年人監護干預的主體主要是婦聯,政府主要協助婦聯確認受害女童的收養情況;此外,從該事件的處理結果不難看出,監護干預的方式是對監護人的教育和指導。

本文以為,該事件中的政府干預行為更多是因為公眾的廣泛關注而對具體情況采取的特別措施,沒有確定的干預主體和程序,缺乏普適性和代表性。因此,我們亟需建立具體可行的政府干預機制對監護不力的未成年人進行救濟。這樣當我們生活再次出現類似本案的監護不力的情形,即使公眾沒有注意到,受侵害的未成年人依舊可以得到及時有效救濟。

3. 我國未成年人監護不力政府干預機制的現狀與問題

由于我國是地廣人多、社會情況復雜,未成年人監護不力的情況時有發生,且各地政府在進行監護干預的方式和程度也參差不齊;與此同時,我國正在實行全面依法治國,在立法上積極探索政府對未成年監護不力的干預,具體如下。

3.1. 我國未成年人監護不力政府干預機制的制度現狀

當前我國政府對未成年人監護不力的干預制度,以《民法總則》為主干,《未成年人保護法》為補充,其他內容散見于《婚姻法》、《義務教育法》、《反家庭暴力法》等單行法中,還包括各地方人大出臺的《未成年保護條例》、各地方政府頒布的規范性文件以及四部門于2014年聯合出臺的《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》(以下簡稱《意見》)等規范。此外,我國分別于1990年和1992年先后簽署了《兒童權利宣言》和《兒童權利公約》,由此構成了多層次、多部門、開放的法律體系。具體而言,有以下特點:

3.1.1. 立法私法化

我國當前有關未成年人監護干預的法律規范主要集中在私法領域,鮮有從公法角度進行規范。一般而言,我國通常在民法領域中特別是家事法中,出于保護未成年人的目的,而對涉及未成年人監護一些事宜進行規定。在2017年10月正式實行的《民法總則》中,第26條到第39條規定了對未成年人監護的監護類型、監護主體、監護人的選任、選任順序、監護人的職責和責任以及監護權的變更、監護權的撤銷等內容。《婚姻法》中規定了父母離異時未成年人的監護問題,要求法官考慮到未成年子女的身心健康,以未成年子女最大利益的原則處理離婚案件中的監護問題,保障離異家庭中未成年子女的權益。《義務教育法》中規定監護人無正當理由未讓適齡未成年人接受九年義務教育的,其所在地的行政機關可對其采取批評教育、責令限期改正等措施進行介入,督促監護人履行監護職責。由此可見,當前我國主要從保護民事主體合法權益等私法角度規定政府等公權力部門對未成年人監護干預的職責,從公法角度約束監護干預行為的法律法規還屈指可數。

3.1.2. 立法原則化

當前我國的法律體系中,全國人大及其常委會制定的法律和國務院及其部門制定的規章在內容上往往比較原則和概括,以便能更靈活地適用于全國各地復雜的情況,使司法機關和地方政府在應用時有較大的靈活性,因地制宜、因時制宜地處理未成年人監護不力的情形。這同時要求地方人大和地方政府在立法活動中將原則性和抽象性的法律規范具體化,使其具備可操作性。但在我國實踐中,地方性法規和地方政府規章的內容依舊過于原則。

如《河北省社會救助實施辦法》第51條和《陜西省社會救助辦法》第57條均規定,縣級人民政府及其有關救助管理機構對流浪未成年人,應當承擔臨時監護責任,加強對受害未成年人的心理輔導,幫助其早日回歸正常的家庭生活。但“有關救助管理機構”是指哪些機構、如何承擔臨時監護責任等問題并沒有進行具體規定。再如《武漢市未成年人保護實施辦法》在第45條中規定,父母或監護人存在拒絕承擔撫養義務或對存在監護不力情形的,其所在的居(村)民委員會、街道辦事處、人民政府有權對監護人進行說服教育或批評,責令改正;拒絕履行撫養義務或對未成年子女進行虐待,情節嚴重構成犯罪的,應依法追究刑事責任。該條文同時規定了三種未成年人監護干預的主體,卻并未三種主體的職責進行劃分,容易導致權限沖突或相互推諉的情形。

3.1.3. 立法分散化

當前我國尚未進行有關未成年人監護的專門立法活動,更沒有專門針對未成年人監護干預的法律規范,有關未成年人監護干預的規定往往分散在《民法總則》、《未成年人保護法》、《反家庭暴力法》、《家庭寄養管理辦法》以及各省市的《未成年人保護條例》等 [7]。這些法律規范往往由不同主體制定并適用不同領域,因此在內容上往往難以統一。2014年出臺的《意見》較為集中地規定了有關撤銷監護人監護資格的情形,但關于其他類型的政府干預行為,其相關規定依舊較為分散。以未成人監護干預的主體的為例,《未成年人保護法》在第6條第1款規定,保護未成年人是國家與社會各界共同的義務和責任,若發生未成年人的合法權益遭受侵犯的情形,無論是司法機關、行政機關、事業單位、被授權社會組織,都應當進行適當的干預和監督,其他公民或組織也應舉報相關情況。而一些省市的人大常委會則在《未成年人保護條例》中規定,由未成年人保護委員會來承擔其所管轄區域內的未成年人保護工作。盡管我們可以依據上位法優于下位法、新法優于舊法的原則來解決部分法律沖突,但在實踐中依舊不免造成一些混亂。

由此可見,我國當前未成年人監護不力的政府干預的立法活動較為豐富,但在還存在立法私法化、原則化和分散化等問題,導致在實踐中的應用效果不佳,對未成年人的救助也不夠及時有效。

3.2. 我國未成年人監護不力政府干預機制存在的問題

國家作為保護公民權利和利益的最終主體,是未成年人合法權益的最后一道保障。但就我國當前旳情況來看,不論是在監護干預主體、條件、方式還是配套措施的設置上,都還存在一些問題。

3.2.1. 干預主體不明

我國法律對未成年人監護干預主體的規定并非完全空白,對于分屬不同領域的機構,法律分別賦予其處理未成年人監護事務的職能,但卻沒有具體到各責任主體行使職權的條件、方式和程序,而這往往導致各責任主體間在事件發生后相互推諉、逃避責任。

實踐中,我國涉及未成年人監護的主體時常發生多個機構重疊管轄或一些機構有名無實的問題,導致在發生未成年人因監護人失職而使權益受損時,找不到確認的主體求助,致使國家對未成年人的監護干預得不到落實。而《未成年人保護法》也未對未成年人監護干預的主體進行明確規定。從實踐來看,當前我國未成年人監護干預的主體大體可分為兩類,其一是未成年人保護委員會和婦女兒童工作委員會。前者大多依托共青團,后者一般屬于婦聯。他們均為議事協調機構,無法作為責任主體行使行政執法權,且普遍存在經費有限、人員編制少、協調難度大等問題,在保護未成年人權益方面的效果并不顯著。其二是有關未成年人監護干預的民政部門、公安機關等行政機關。但在日常工作中他們分屬不同領域,有各自的職權和責任,未成年人監護事項只是其工作內容的一個方面。這就容易導致當出現未成年人因監護不力權益受損時,這些干預主體出現相互推卸責任,拒絕開展救助的情況,難以為未成年人提供及時的救助 [8]。

3.2.2. 干預條件模糊

由于缺乏具體可操作的干預條件標準,當前我國政府部門在監護不力時的干預行為往往缺乏確定性,對于如何確定“監護不力”的情形沒有詳細的判斷條件。

一方面,在立法上,大多法律規范或規范性文件只是原則性地規定監護人出現監護不力的情形應該承擔相應法律責任。如《黑龍江省保護未成年人條例》第55條規定,父母或其他監護人若拒絕履行監護義務或由于監護不力而使被監護的未成年人權益受損,當地街道辦事處、派出所、居(村)民委員會有權對其進行說服教育和批評。諸如此類的規定難以為政府的干預行為提供準確的干預標準,實踐中往往難以操作。另一方面,我國對監護不力的干預僅限于事后救濟,而事后救濟的開展要以未成年人權益受損為前提,但實踐中各地政府對于何為“未成年人權益受損”的標準也各不相同。這就導致對于相同的情形,政府有時可能不作為,有時候可能不充分作為,過度關注事件的特殊性,強調具體情況具體分析,導致缺乏普適性而沒有明確的干預條件。

3.2.3. 干預方式單一

當前,我國已初步建立了政府干預監護的立法體系,并積極探索符合我國實際情況的政府干預體系。但目前我國對監護的干預主要集中在未成年人權益受損后的救濟上,缺乏有效的前置預警程序和監護支持程序,在干預方式上比較單一,而當前法律法規所規定的干預方式也沒有進行具體描述,各機關和部門在實踐中也難以統一和操作。

受家庭本位傳統思想的影響,我國民眾普遍認為監護是家庭內部的私事而非受政府干預的公事,因此我國公權力部門對未成年人監護事項的介入和干預往往比較被動,缺乏積極性。在實踐中,政府及相關部門通常是在未成年人的權益已經實際受損后才開始以救濟的方式干預監護,缺乏以預防為目的的干預模式,這就使得政府的干預行為始終滯后于實際案件的發生,同時也容易忽略實際生活中正在發生的監護不力的情形。

另一方面,目前我國法律法規中對監護的干預方式大體包括以下幾類,一是政府部門或相關單位對監護人進行勸誡、制止;二是政府民政部門委托相關單位或個人對未成年人進行臨時監護;三是由人民法院判決撤銷監護人的監護權。實踐中,最主要的干預措施是對監護人的勸說和教育,缺乏對監護人的幫助和救濟。一方面這往往治標不治本,另一方面也不能應對不同情況下或不同程度的監護不力事件。

3.2.4. 配套措施缺位

我國正在積極探索未成年人監護不力時的干預機制,避免未成年人因監護人而權益受損,但相關配套措施的缺位卻嚴重阻礙了整個制度的發展和運行,具體而言,包括以下幾個方面。

1) 事前缺乏預警措施。從近幾年發生的侵害未成年人權益案件看來,許多案件都是在未成年人受到嚴重傷害以后被偶然的發現,而這種“偶然”發現已經為時已晚。盡管我國法律規定單位和個人可對監護權進行監督,但這并非強制性規定,對于監護的預警沒有明確專門的主體。與此同時,美國、澳大利亞、加拿大和我國的臺灣地區設置的強制報告制度在很大程度上加強了政府和相關單位對監護不力的靈敏度,在這里暫且不論這個制度是否存在弊端,但是其作用卻也是相當明顯了。

2) 事后安置措施不完善。四部門共同發布的《意見》對處于監護不力的未成年人的臨時安置做出較為具體的規定,為實踐中的落實和操作提供了依據和參考。如《意見》第15條至第17條對臨時監護的主體、方式和時限都進行了明確的規定。但對于其他的安置措施,如長期監護、間接監護等安置措施具體程序和要求,法律法規的規定尚未完善。

3) 資金保障制度缺位。在我國,政府財政預算中一般不包含未成年人監護干預的經費,僅部分地區的人大常委會通過制定地方性法規將其納入政府財政預算,尚未以法律形式將其確立。此外,資金保障制度缺乏具體可操作的運作程序,致使資金保障制度運行不暢,現有的資金不能被充分而有效地利用。由此可見,我國政府在未成年人監護干預上缺少配套資金保障制度,缺少穩定足夠的經費來源。

4. 我國未成年人監護不力政府干預機制的完善

由上述這些內容,我們可以看出我國政府對監護不力的干預還有許多缺陷和不足,建立一個完善有效的政府干預機制,我們的政府還任重道遠。一方面,應積極探索符合我國國情和發展狀況的政府干預機制,另一方面也應確定適合整個機制的設定和實施的理念和原則。

4.1. 我國未成年人監護不力政府干預機制的理念

實踐中關于未成年人監護不力的情況不盡相同,立法也難以將所有情況囊括其中。為了確保各級地方政府在未成年人監護干預中保持大方向上的統一,集中體現政府在未成年監護不力中干預的指導思想,應首先確認我國政府在未成年人監護干預中的基本理念。

4.1.1. 未成年人最大利益原則

最早提出“未成年人最大利益原則”是在1959年聯合國公布的《兒童權利宣言》,并且在此之后成為一項保護未成年人的國際性準則。依據1990年聯合國《兒童權利公約》中第三條第一款,關于兒童的一切行為,不論是由行政機關、法院、社會福利機構或其他公共組織執行,均應當最大限度的保護兒童的權益 [9]。我國也于1990年8月簽署該公約,并且在1991年底的全國人民代表大會第七屆常委會第23次會議批準該公約于1992年4月起對中國生效。而在2017年10月1日正式實施的《民法總則》第36條,也對被監護人最大利益原則進行了強調。

未成年人最大利益原則為有關機關和部門解決兒童權益問題提供了法律準則,也為政府干預家庭監護提供了法律根據。其內涵要求在指導具體立法工作或者出現法律規定空白的情況下,立法者和實踐者應始終將未成年人的利益放在首位。同時,未成年人最大利益原則還要求充分尊重未成年人的意愿,最大限度地維護未成年人的合法權益,確保未成年人的權益不受侵犯。但是值得我們注意的是,未成年人最大利益原則沒有確定的外延,因此也沒有準確的標準,這就要求政府或其他監護干預主體在干預未成年人監護的過程中,應考慮到不同的生活文化背景、事件發展的不同情形,分情況衡量未成年人的最大利益,使這一原則能夠公平地靈活適用于所有未成年人。

4.1.2. 適度原則

適度原則的內涵在于私權自治和公權介入的邊界以及二者之間的平衡。具體來說,包括以下幾點:第一,政府要及時干預。當監護人因明顯過錯而給未成年人的安全造成危險時,國家權力應該及時干預其中,避免未成年人因監護人而受到的損害擴大并對受損的權益進行及時、迅速的救助;第二,福利服務要主動提供。當未成年人遭遇家庭監護缺失的危機時,國家應積極、主動的提供福利服務支持家庭監護權的行使,確保未成年人的生活環境健康良好。第三,政府干預應當把握尺度,替代監護要作為最后手段。當父母或其他監護人被認為不適宜或者無法繼續承擔監護職責時,國家首先要幫助家庭盡力修復被破壞的監護關系,盡可能地讓未成年人在正常的家庭環境中生活成長,而將剝奪監護人監護權作為最后的手段。

之所以把適度原則確立在監護不力時的政府干預制度中,主要有以下兩個因素:一方面是考慮到我國的傳統思想和實際國情,根深蒂固的家族觀念使得家庭監護依舊是監護的核心,若單純參照國外的經驗,使得撤銷監護權或轉移監護權成為常態,很容易造成群眾的不滿和社會的慌亂,顯然這并不符合我國的基本國情。另一方面,根據哈洛的“恒河猴實驗”,單純為未成年人提供物質并不足以讓其健康成長,監護人還須為未成年人提供觸覺、視覺、聽覺等多種感官通道的積極刺激,給未成年人足夠的安全感。由此可見,若非必要,剝奪父母的監護資格并不一定有利于未成年人。因此,政府在干預家庭監護時,首先應做到保護家庭,認可父母或其他監護人享有合法的監護職責。若這些問題是源于家庭內部的,就應當盡可能的讓問題在家庭內部解決,將撤銷監護權作為最后的手段。

4.2. 我國未成年人監護不力政府干預機制的完善舉措

在上述兩個基本理念的指導下,結合我國的實際情況和基本國情,對于構建和實施監護不力時的政府干預機制提出了以下建議:

4.2.1. 多元主體協作

根據《意見》第5條的規定,我國民政部門、人民法院、人民檢察院、公安部門以及共青團、婦聯、婦兒工委、教育部門、衛生部門、未成年人住所地的居(村)民委員會等均是未成年人監護保護的責任主體,同時還包括公益慈善組織、法律服務機構、社會工作服務機構等社會力量,這樣的規定看似全面,但也很容易導致我國監護干預制度的責任主體泛化,且流于形式,常常出現多個責任主體相互推卸責任,要么都不管,要么搶著管的情況。因此,本文認為,應以政府為核心,統籌司法機關、監察機關、被授權組織以及居(村)民委員會等進行多方協助,明確各責任主體的職能,委托事業單位或社會組織等機構承擔管理、監督未成年人監護事宜的職能,以便各司其職(見圖1)。

第一,政府主導。以政府為紐帶,協調多方單位和組織運行監護干預制度。一方面,應當在政府內部中設置專門的機構來專門負責監護不力時政府干預行為,協調多方的職能和權限,保障機制正常運行;另一方面,應當建立資源共享平臺,與司法機關、公安機關、教育部門、衛生部門、共青團、婦聯以及未成年人住所地的居(村)民委員會等單位建立聯動機制,方便案件的轉移與跟進。因此,本文建議在民政部門下設立未成年人保護專門委員會。不同于部分地區設立的未成年人保護委員會,未成年人保護專門委員會應當專職化。這樣設置的優勢在于:首先,相比于其他單位或個人,民政部門擁有更為直接且普遍的行政權力,能夠更好地干預未成年人的監護事項;其次,我國民政部門是未成年人監護事務的主要責任部門,無論是從機構設置還是法律傳統來看,民政部門在處理未成年人監護事宜上具有其他機構所沒有的經驗 [10] ;最后,民政部門的工作經費來源于政府財政預算,可保障未成年人的監護干預事項有穩定而充足的資金來源。

第二,政府委托。一方面,政府依法委托未成年人住所地的居(村)民委員會,讓其行使對未成年人監護的監督權和臨時的處置權。這是因為居(村)民委員會比起政府機關和其他社會組織,與未成年人的生活聯系更為緊密,能及時準確地發現未成年人的權益是否因父母或其他監護人而受損并盡快采取措施。但當前我國的居(村)民委員會對監護的監督普遍流于形式,因此由政府因委托居(村)民委員會行使監督權和臨時的處置權,同時讓其履行強制報告義務,使得居(村)民委員會對監護權的監督專門化、正式化,讓居(村)民委員會對監護的監督落到實處。另一方面,政府依法委托學校等事業單位一定的職權,賦予其救助、幫扶、服務困境未成年人的職責。我國未成年人監護不力的政府干預機制若要落實并且順利運行需要大量的人力和物力投入,若所有事項都由政府事無巨細、事必躬親地來承擔顯然不切實際。因此,政府可以依法委托基層居(村)民委員會和事業單位承擔與其主要職責相關的責任,共同保護未成年人的利益。

第三,政府購買。政府通過政府購買的方式向社會企業、社會組織以及事業單位等符合要求的主體購買勞務、物資和服務。對于部分涉及未成年人監護并且由社會力量承擔較為合適的公共服務事項,政府可根據財政部門制定的指導性目錄與上述企業或單位簽訂行政協議,通過市場手段來促進公共事業的發展,以此來滿足政府在未成年人監護干預中不同程度的需求。

此外,政府對監護不力的干預應受到司法機關和監察機關的約束與監督。一方面,政府部門對未成年人監護不力進行干預所做出的行為受到檢察院的監督;另一方面,公務員、事業單位工作人員等公職人員處理未成年人監護干預的行為受到監察委員會的監督,防止公職人員貪污受賄、濫用職權而令未成年人救濟不能 [11]。同時,考慮到目前我國社會福利管理體系并不完善,社會公益組織力量還比較薄弱,政府委托社會福利組織履行有關未成年人監護干預的主要職責并不現實,因此政府可以鼓勵社會福利機構和其他民間公益組織輔助政府、司法機關、居(村)民委員會等實施監護干預職責。

4.2.2. 條件清晰明確

由前述內容我們可知,當前我國政府對監護不力的干預還處于被動消極的狀態,對于什么情況屬于“監護不力”始終處于模糊不明的情況,也就是說缺乏清晰明確的條件來確定政府是否需要介入監護以及何時介入監護。對于我國政府監護的干預,應當符合被監護人最大利益原則和適度原則,符合我國的國情、法治程度及社會經濟承受能力。因此,政府干預監護的條件應當包括以下四點。

Figure 1. Division of labor in the subject of minor custody intervention

圖1. 未成年人監護干預主體分工協助圖

第一,監護人有能力承擔對未成年人的監護責任。這要求未成年人的父母或其他監護人能為未成年人提供基本的物質需要和正常的生活環境。若未成年人的父母或監護人在客觀上無生活自理能力或其他欠缺行為能力的情況,則無法承擔監護責任,不屬于本文討論的范圍。

第二,未成年人的權益受到損害。這里的損害不僅僅指未成年人身體上受到的傷害、還包括未成年人心理上受到的影響以及受教育權等基本權利的損害。如因賭博、酗酒甚至吸毒等不良品行對未成年人造成的影響,也屬于本文所討論的“監護不力”的范疇。

第三,該損害達到一定程度。基于適度原則的理念,政府對未成年人監護的干預須在未成年人的合法權益受到一定程度損害的基礎上。除了事前預警的干預方式,其他干預措施的啟動要求監護不力的情形已經達到無法在家庭內部解決的程度,例如父母或其他監護人為教育未成年而實施呵斥等我國社會普遍容忍的行為,則不屬于“監護不力”的范圍。

第四,該損害由于監護人的過錯造成的。包括主觀上消極履行監護責任和主動侵害未成年人合法權益兩種情形。前者指監護人由于主觀上原因消極履行監護責任,導致未成年人權益受到損害,監護人對未成年人的遺棄就屬于這種情形。后者是指監護人不但在主觀上有傷害未成年人的意愿,且在客觀上實際損害了未成年人的權益。比如一些監護人歧視、虐待甚至殺害女性未成年人或殘疾未成年人;還有一些監護人把未成年人子女當作賺錢的工具,將其出賣、出租或者攜帶、強迫未成年子女乞討;還有一些監護人完全不考慮未成年人的權益,對未成年人實施家暴、虐待或精神控制等。

4.2.3. 方式靈活多變

由于我國人口眾多,社會情況復雜,未成年人因監護人權益受損的原因也是多種多樣的,有主觀的也有客觀的,有嚴重的也有輕微的。對于不同處境下監護不力,政府干預的方式也應有所不同。

1) 警示

警示是政府民政部門或其他未成年人監護干預主體對未成年人在法定情形下對父母或監護人做出的提醒和告誡。警示不同于警告,前者不具有懲戒性。這種干預方式大多運用于未成年人監護不力的事前預警階段。在尚未發生監護不力的情況下,若監護人有侵害未成年人的傾向但尚未實施,或者已經實施但未對未成年人造成損害后果,居(村)民委員會通過強制報告制度向有關部門或機關如實匯報,民政部門據此可對未成年人父母或監護人進行警示,以此達到事前預防的效果,在根源消除損害事件發生的可能性。

2) 行政處罰

當未成年人因為監護人監護不力而權益受損時,公權力部門的干預方式應具有強制性和懲戒性。對此,建議可以參照行政處罰的規定對不同程度的監護不力的情節,做出相應的干預和處罰。程度由輕到重可分以下幾種方式:

一是警告。對于情節輕微的監護不力的情形,在沒有給被監護人造成嚴重損害的情況下,民政部門可以對父母或其他監護人進行警告和教育,對監護不力將給被監護人造成的不利影響進行說明,同時告知造成嚴重后果后的政府干預手段,確保監護人有所悔過和改正,

二是罰款或沒收財產。對于情節比較嚴重的情形,政府部門可以對監護人進行罰款或沒收財產,特別是對主觀上消極履行監護責任的監護人,政府部門可以將所沒收的財產或罰款所得資金由指定單位或個人妥善保管,以支付未成年人的生活、教育所需。

三是暫停監護人監護權。對于嚴重的監護不力情形,對未成年人造成比較嚴重后果,可以暫時中止監護人的監護權。經過一定的法定期限,監護人經民政部門或其他監護干預主體考察后,確認其有悔改表現且有能力完全履行監護責任時,再由民政部門恢復監護人的監護資格,允許其繼續承擔監護責任。

四是撤銷監護人監護權。《意見》第35條以及《民法總則》第36條均對撤銷監護權的情形進行了規定,對于長期監護不力,且對被監護人造成持續、嚴重傷害的情形,經有關個人和組織的申請可按規定向人民法院申請撤銷監護人的監護資格。并且,未成年人的贍養費應繼續由被撤銷監護資格的監護人來承擔。監護人的監護權一旦撤銷,除了《民法總則》第38條所規定的情況,被撤銷的監護權不得輕易恢復。

3) 司法途徑

除了上述兩種干預方式,政府部門還可以通過民事訴訟的方式干預未成年人的監護不力。“云南蘭坪縣啦井鎮政府訴5戶家長”一案就是此種干預方式的實踐。這種干預方式的法律根據在于《義務教育法》第12條,政府應當保障適齡未成年人的受教育權,確保未成年人順利接受并完成義務教育。因此,對于其他類型的未成年人監護不力的情形,政府可以依職權進行代位訴訟,通過民事訴訟的方式來保護未成年人的正當權利。

但是,不論采取何種救助方式,都要注意公權干預和家庭自治的平衡,這不僅是適度原則的體現,也符合我國社會實際發展狀況的要求。因此,在構建我國的政府監護機制中,要科學界定政府監護責任的大小,合理規范政府介入家庭生活的深度和廣度,合理配置行政資源。一方面,對于不同的背景和情況,應采用不同程度的介入方式。對于監護人嚴重損害未成年人權益以至于須剝奪監護權的情形,政府的干預應當是全面、長期的;對于留守兒童、服役人員監護的被監護人或者雖然因監護不力導致未成年人權益受損但不至于產生嚴重后果的情況,政府應當進行臨時性、輔助性的監護;另一方面,應將剝奪監護權作為政府干預監護的最后手段。《意見》第35條以及《民法總則》第36條都規定了撤銷監護人監護權的情形。據民政部社會事務未成年人保護處統計,截止到2017年我國有69起撤銷監護權的案例,最高人民法院也在2016年底發布了12起侵害未成年人權益被撤銷監護人資格典型案例。由此可見,撤銷監護人的監護資格在我國并非不可行。但若將撤銷監護人監護權常態化,一方面會使得被監護人無法在正常的家庭生活從而影響其身心健康,另一方面也不利于行政資源科學配置,容易造成行政資源的浪費。

4.2.4. 配套措施完善

對于上述構想的實現,還需要一系列相應的配套程序加以輔助,從而形成一個完整、科學的體系,該體系應囊括監護不力的預警、發現、干預、安置、監督以及資金等多個方面。結合國外的相關經驗和我國的實際情況,對于我國監護不力時的政府干預程序提出了以下構想:

1) 預警制度。未成年人監護不力的事前預警措施十分必要,事后的救濟始終無法完全的彌補對未成年人已經造成的損害。對此,美國法律明確規定若一旦發現兒童受到家庭中任何成員的傷害、虐待時,有強制報告義務的人員必須及時向專門機構舉報,否則將會承擔非常嚴厲的法律責任 [12]。該制度使得美國政府能及時發現并介入家庭監護。但在我國很難確定強制報告義務人,若單純照搬,很容易流于形式。因此,一方面,建立未成年人個人信息檔案庫。監護監督輔助機構需要將本轄區的未成年人的個人信息及其監護人的基本情況登記在冊,對未成年人的個人財產信息進行備案,特別是事實孤兒、殘疾兒童等特殊的未成年人信息,以便全面系統地掌握情況;另一方面,由未成年人所在地的居(村)民委員會的專門人員履行強制報告的義務。同時,政府系統內的未成年人保護專門委員會也應設置相關人員受理強制報告義務人的即時報告,確定監護人的行為是否屬于監護不力,再根據情況做出警示、處罰、提起民事訴訟等干預行為。

2) 安置制度。政府對監護的干預從本質上將是對家庭監護的監督和補充,因此當出現監護不力的情形時,很多時候都需要政府對未成年人進行臨時或長期安置。因此,建立一個妥善的安置制度就顯得尤為重要。一些國家為此專門設置了監護監督人或監護輔助人來確保未成年人能被妥善安置,還有一些國家則是專門設置了兒童福利局或青少年福利局來行使上述職能。針對我國當前的發展狀況,一方面,可以由民政部門委托孤兒院、福利院等福利機構承擔長期安置未成年人的責任,也可以通過合法寄養的方式讓符合條件的家庭照顧未成年人,另一方面,可以由未成年人所在地的居(村)委員會承擔臨時安置未成年人的責任,同時通過政府購買等方式為未成年人的安置提供必須的人員、物資和服務。

3) 資金保障制度。資金是保障監護不力時政府干預機制的基礎和前提,沒有長期的資金保障,政府對監護的干預制度的運行將達不到預期的效果。國家經濟實力的不斷增強,使政府獲得越來越多的財政支持,國家的社會公共職能也得到強化。在這樣的背景下,政府應當將對未成年人監護干預的方案和計劃安排提上日程,通過國家財政支持及其他經費來源保障監護不力時政府干預機制的構建。因此,應當將未成年人監護不力的干預支出納入財政預算,設立專項基金,為未成年人提供醫療衛生、精神保健、營養健康、居住安全及其他相關服務,切實將這些資源真正用于未成年人身上。同時,政府需要吸引社會各界對處于監護不力的未成年人予以關注,對相關的機構和組織進行捐助和扶持;通過將公益基金進行系統化和商業化的運作,實現高回報率,竭盡所能通過各種有效方式増加資金來源,從而為監護不力時政府干預機制的建立提供充足又穩定的經費支持。

5. 結語

未成年人作為社會群體中的弱者,同時也是國家和社會未來的希望,更需要社會和國家予以更多的關注和投入。即使在經濟條件越來越好的今天,監護不力的情形也時常發生。因此,從國家公權力的角度來研究政府在監護不力時的干預機制很有必要,尤其是目前國家公權力逐步介入監護領域已經是世界各國的趨勢。構建一個符合我國國情同時能有效解決現實問題的政府干預機制,不僅需要一個科學完善的體系,同時也需要各個機構特別是基層組織的配合方能將計劃落實。

本文對監護不力時的政府干預機制的討論還比較淺顯,對具體的實施細則還缺乏徹底研究和深入討論,希望本文的觀點能夠起到拋磚引玉的作用,推進我國對監護的干預機制的完善,從而確保我國未成年人能健康地生活和成長。

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文章引用:
包思凡. 我國未成年人監護不力的政府干預機制[J]. 法學, 2020, 8(1): 88-99. https://doi.org/10.12677/OJLS.2020.81014

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