OJLS  >> Vol. 8 No. 1 (January 2020)

    行政機關參與兩法銜接的功能定位
    Administrative Organs Participate in the Functional Positioning of the Connection between the Two Laws

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作者:  

張思晴,馬姍姍,程婷婷:北京市延慶區氣象局,北京;
程 銘:首都經濟貿易大學,北京

關鍵詞:
兩法銜接行政機關職能Connection between the Two Laws Administrative Organs Functions

摘要:

在“兩法銜接”機制中,行政機關扮演著重要角色,但在現行法律體系中,對于行政執法機關移送涉嫌犯罪活動,相關法律法規規定極其籠統,包含詳細規定的法律法規或幾個部門聯合發布的各種“意見”等的規定位階又不夠高。這種“立法”層面“矛盾”的存在,是導致種種規定之間難以交融,法制不和諧、不統一現象的根本原因,著重探究行政機關參與“兩法銜接”工作的現實狀況,將有利于實現行政機關在“兩法銜接”中的價值,履行行政機關在“兩法銜接”中的職能,為依法治國戰略目標早日全部實現打下堅實基礎。

In “connection between the two laws” mechanism, the administrative organ plays an important role, but in the current law system, related laws and regulations is very general for the administrative law enforcement authority to suspicion of criminal activity. The level of regulations with detailed rules and of "opinions" jointly issued by several departments is not high enough. The existence of “contradiction” from “legislation” level is the root cause of the incompatibility of various regulations and the disharmony and non-unity of the legal system. Focusing on the actual situation of administrative organs’ participation in the “connection between the two laws”, it will be conducive to realize the value of the administrative organ in “connection between the two laws”, to perform the function of the administrative organ and lay a solid foundation for the early realization of the strategic goal of the rule of law.

1. 引言

行政執法與刑事司法銜接工作機制(下文簡稱“兩法銜接”機制或“兩法銜接”),主要指行政執法機關在依法對行政違法行為進行查處時,判斷違法行為可能達到犯罪程度的,按照有關規定向公安機關、檢察機關等刑事司法機關移送案件的一種工作銜接機制。相應的,它也同時包括公安刑事司法機關在偵辦刑事案件時,對屬自身職權范圍之外,雖然不構成犯罪、不需要處以刑罰,但應當給予行政處罰案件,向行政機關進行反向移送的工作機制。本文論述的主要是前一種情形。

“兩法銜接”是國家法治化進程中比較年輕的產物,近些年來頗受行政執法機關、刑事司法機關以及社會的廣泛關注。該機制的產生和發展很好的填補了我國在此方面的空白,是我國依法治國進程的重要產物。“兩法銜接”機制敦促行政執法機關保證公權力透明行使、嚴格執法、依法行政,提升執法公信力,避免發送“有案不送”、“以罰代刑”的情況。從制度層面為行政機關工作人員避免觸犯徇私舞弊不移交刑事案件罪、濫用職權罪等瀆職犯罪提供保障。

“兩法銜接”信息共享平臺,有利于刑事司法機關對行政機關執法過程中發現、收集、固定、保全、完善證據等工作對相關執法機關進行指導和監督,便于挖掘案件線索,形成證據鏈,打擊違法犯罪,保證社會安全平穩運行。因此,在這樣的法治全局目標定位下,行政機關在“兩法銜接”中正視并發揮自身的作用,前提就是明確和挖掘其在“兩法銜接”中的職能定位。故此,有必要探討行政機關如何在“兩法銜接”機制中發揮自身作用。

2. 行政機關參與“兩法銜接”的應然定位

“兩法銜接”機制涉及眾多機關,而其中行政機關作為“兩法銜接”的啟動者,扮演著十分重要的角色,行政機關的主動移送,不僅有利于提高辦案效率,也有利于行政機關和刑事司法機關之間的學習交流。涉嫌犯罪的初步認定是由行政機關進行的,如果缺失了行政機關的先行判斷,就不可能有后續的環節。作為“兩法銜接”的啟動者,行政機關除了要進行先行的判斷,也要在一定程度上承擔著證據收集整理和相關移送文書的制作職責,可以說行政機關的初期工作對能否案件成功移送起著決定性作用。基于此,筆者認為行政機關在推動“兩法銜接”機制的建立中應具有重要地位。

從根源上來說,為各種權利行使劃清邊界,對行政權、司法權進行合理定位,有助于全面實現中國新時期科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法的依法治國的“新十六字方針”,堅定不移走中國特色社會主義法治道路,加快法治中國的國家法治戰略目標全面實現,這也正是“兩法銜接”建立和完善的根本精義和最終目的之所在。

3. 行政機關參與“兩法銜接”在實踐中存在的問題

(一) 相關法律規定抽象性強

現行的法律對“兩法銜接”機制的規定大部分局限于兩種形式:一是采取抽象、籠統的語式,規定“構成犯罪的,依法追究刑事責任”或“發現違法行為涉嫌犯罪的,應當依法移送刑事司法機關處理”。二是規定銜接到某條刑法,明確規定“依據刑法第X條的規定或以X罪追究刑事責任。第一種形式明確需要移送,但對于過程和罪名是模糊的,在實際中很難展開應用;而第二種方式存在定罪時行政法和刑法對具體犯罪的構成要件、法律關系不一致的情況,使得二者無法順暢的進行匹配,無法達到立法者想象的效果。為了使上述問題得到有效的解決,國務院專門頒布了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》,中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》,力求通過以上文件,為“兩法銜接”機制的順暢運行提供依據。但是,應用到實務的過程中,上述兩個規定均無法對刑事司法機關產生約束,不具有理想中的“法定性”。所以,從依法治國、有法可依的層面來說,完善立法成為“兩法銜接”機制能夠真正發揮效用的應然道路 [1]。

(二) 信息共享平臺搭建不暢

行政機關和刑事司法機關之間有著天然的屏障,行政機關作為權力機關更多的側重于管理和服務,而刑事司法機關則更加注重于維護社會治安、審判和監督,兩者在日常事務工作中不屬于同一系統,尤其是偏向社會服務的行政機關與刑事司法機關之間接觸的更是少之又少。職能的不同使得他們的辦事程序、要求以及目的都不同,況且司法審判權不受行政機關、社會團體和個人的干涉,作為這樣一個中立的裁決者,在某種程度上又應該避免和行政機關產生過多聯系,以防在判決時存在先入為主的偏見,因此信息共享平臺即便搭建也無法發揮真正的效果 [2]。

(三) 執法人員能力亟待提升

執法人員的能力參差不齊,在崗位錄用的過程中,有時并不要求執法人員的專業、學歷,甚至在人手不足的情況下存在有聘用臨時工開展執法工作的情況。執法證考試難度較低,在考核過程中有題庫和大綱,以至于有部分執法人員在沒有法律基礎的情況下,只是死記硬背了考試內容,不求甚解,沒有對更深層的法律規定的內涵、立法者的本意進行思考,在執法過程中并沒有發揮真正專業能力。因為缺乏系統的學習,所以在面對本部門法以外的法律時顯得捉襟見肘,無法很順暢的運用法學素養進行學習分析,對于某些過于嚴重的行政違法行為時,僅僅知道可能要移送,對于移送后是否構成刑事犯罪、構成哪種刑事犯罪,無法做出自己獨立的判斷,在影響辦案效率的同時也可能會造成司法資源的浪費。有些行政機關比較小,專職的執法人員只有3、5個人,他們受到培訓的機會比較少,單位也不會為幾個人而特別展開專業培訓,在缺少指導的情況下,除非自學,能力很難得到提升,在面對復雜的“兩法銜接”,能力仍不夠。

4. 改進與完善行政機關參與“兩法銜接”的對策

(一) 明確立法

通過上文的分析,我們可以看到“兩法銜接”的規定,存在籠統銜接不暢、法律位階較低的問題 [3]。所以,我們需要考慮是否有必要對“兩法銜接”機制進行單獨立法,將“兩法銜接”機制規定到法律層面上。因為涉及到“兩法銜接”部分的行政法規定是非常多的。筆者認為,首先應該對行政法律法規中涉及到“兩法銜接”機制的法條進行梳理,辨別這些違法行為是否能在刑法中找到對應的罪名,如果無法找到對應的罪名,我們應該審視是否這些行為真的能夠達到刑事犯罪的標準,如果能夠構成刑事犯罪但無法在刑法中找到對應罪名的,應該在刑法中單設罪名,以便“兩法銜接”機制的順暢運行。

(二) 完善信息共享平臺的建立

打造信息共享平臺,有利于維護社會經濟、管理秩序,為行政執法的外部監督創造有利條件,預防和打擊職務犯罪,監督有案不移、有案難移、以罰代刑的包庇行為。現在邁進了網絡時代、大數據時代,做好信息共享平臺,一是要合兼并各個數據錄入平臺,因為,據統計行政執法人員每做出一次處罰,就要同時錄入4個平臺甚至更多,相似的內容重復錄,沒有意義且影響辦案效率。二是要建立長效保障機制,增強軟件可操作性,確保行政機關能夠及時向公安機關移送涉嫌犯罪案件和線索,互相聯系、密切配合、各司其職。

(三) 對執法人員加強學習和培訓

一是要提升執法證考試難度。添加案例分析等能夠展現真正法學素養和能力的題型,真正的選拔杰出法律人才;二是要定期開展考試。獲得執法證不意味著一勞永逸,法律在隨著社會的發展進步,執法人員的素質也應該不斷進行提升,不能將目光固化在本部門法當中,面對可能達到刑事犯罪程度的行政違法行為時,只有能將犯罪行為對應到刑法中,才能有針對性地提升證據收集標準和案卷制作規則;三是加大培訓力度。提升培訓水平。提高執法人員法制意識和執法效能,加快推進執法領域專業性、技術型人才的培養,牢固樹立“執法為民”的工作理念,強化宗旨觀念,牢記使命,敢于擔當,有效提升全國行政執法的法制化、規范化水平。

基金項目

北京市氣象局2019年度氣象軟科學研究課題“氣象行政執法與刑事司法銜接機制研究”(項目編號 [2019] Y07號)。

NOTES

*通訊作者。

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文章引用:
張思晴, 馬姍姍, 程婷婷, 程銘. 行政機關參與兩法銜接的功能定位[J]. 法學, 2020, 8(1): 154-157. https://doi.org/10.12677/OJLS.2020.81022

參考文獻

[1] 戢浩飛. 行政執法與刑事司法銜接的理性審視[J]. 北方法學, 2015(5): 91-99.
[2] 張偉珂. 刑事政策視野下食藥犯罪兩法銜接機制的困境與出路[J]. 山東警察學院學報, 2016, 28(2): 24-31.
[3] 饒家飛. 刑事謙抑原則語境下行政執法與刑事司法工作的銜接[J]. 廣州市公安管理干部學院學報, 2017(4): 48-53.